Hallintoreformit ja lasten hyvinvointi  

YK:n jäsenmaat sopivat 2015 kestävän kehityksen tavoitteista (Sustainable Development Goals) ja toimintaohjelmasta (Agenda 2030), joiden on tarkoitus ohjata maailman kehitysponnisteluja vuoteen 2030 asti. Kestävän kehityksen tavoitteet ovat luonteeltaan universaaleja ja ne on ryhmitelty 17 päätavoitteeseen ja 169 alatavoitteeseen. Lapset ovat monissa kestävän kehityksen tavoitteissa näkyvästi esillä, muun muassa terveyden edistämisen, laadukkaan koulutuksen turvaamisen ja köyhyyden poistamisen osalta. Vähemmälle huomiolle ovat lasten osalta ehkä jääneet ne kestävän kehityksen tavoitteet, jotka liittyvät hallintoon, instituutioihin ja kumppanuuteen (SDG 16 ja SDG17).

Oikeudenmukaisuutta, hyvää hallintoa, vastuullisia instituutioita ja kumppanuutta koskevat tavoitteet ovat merkityksellisiä lasten ja lapsiperheiden hyvinvoinnin turvaamisessa. Ne kaikki liittyvät muun muassa siihen, millaisia julkisesti rahoitettuja ja tuotettuja palveluja on lapsille tarjolla. Kestävän kehityksen näkökulmasta ei ole yhdentekevää, miten hyvää hallintoa siis rakennetaan ja miten yhteiskunnan institutionaalista perustaa turvataan. Kestävän kehityksen kumppanuus on paikallisen, alueellisen ja valtakunnallisen tason toimintaa, johon liittyvät yhteiset tavoitteet ja toisilta oppiminen. Kestävän kehityksen näkökulmasta lasten ja perheiden hyvinvoinnin turvaamisessa on kysymys siitä, miten hallintoa ja instituutioita uudistetaan ja millaisia reformeja niihin liittyen yhteiskunnassa toteutetaan.

YK:n lapsen oikeuksien sopimus on yleissopimus lapsen oikeuksista ja maailman mittakaavassa laajimmin ratifioitu YK:n ihmisoikeussopimus. Sopimus on ollut Suomessa laintasoisena voimassa vuodesta 1991 lähtien (60/1991). Lapsen asemaan ja oikeuksiin hallinnossa ja palveluissa on viittauksia useissa artikloissa. Nämä koskevat esimerkiksi lapsen edun huomioon ottamista ja huolenpitoa (artikla 3), vanhempien tukemista lasten kasvatustehtävässä mm. lastensuojelu- ja lastenhoitopalveluilla (artikla 18) ja koulutuksen turvaamista (artiklat 28 ja 29). Lapsen oikeuksien sopimus velvoittaa sen ratifioineita maita uudistamaan lasten käyttämiä palveluita, jotta niiden avulla voidaan turvata lapsen oikeuksien toteutuminen.

Suomalaiset hallintoreformit ja lasten hyvinvoinnin näkökulma

Suomen julkishallinnolla on maailmanmittakaavassa kunniakas reformihistoria. Esimerkiksi 1990-luvulla Suomi arvostettiin julkisen hallinnon uudistajana OECD:n kärkimaiden joukkoon eikä syyttä. Eräissä arvioissa Suomen julkishallinnon uudistamisen tärkeinä vaiheina pidetään aikaa Harri Holkerin hallituksesta Paavo Lipposen I hallituksen kauteen, siis ajallisesti 1980-luvun jälkipuoliskolta 1990-luvun loppuun. Tuohon ajanjaksoon ajoittuu tulosohjauksen ja erilaisten laatujärjestelmien käyttöönotto, liikelaitosuudistus, keskusvirastojärjestelmän purkaminen ja johtamistyön uudistaminen.

Sittemmin, vuosituhannen vaihteesta eteenpäin Suomi alkoi jäädä uudistusvertailuissa muiden maiden jälkijunaan, vaikka edelleenkin – 2020-luvun kynnyksellä – julkishallintoamme pidetään toimivana ja vähän korruptoituneena. Merkillepantavaa on viimeksi kuluneiden 15 vuoden aikana ollut se, että Suomessa on siirrytty yli hallituskausien ulottuvista julkisen hallinnon uudistamisen tavoitteista lyhytjänteiseen, hallituskausikohtaiseen hallinnon kehittämiseen, mikä on lisännyt hallintoreformien tempoilevuutta ja tavoitteisiin liittyviä ristiriitoja.

Christopher Pollitt ja Geer Bouckaert ovat määritelleet julkisen hallinnon reformin kokonaisuudeksi, joka koostuu tietoisista muutoksista, joilla muutetaan julkisen hallinnon ja julkisten organisaatioiden rakenteita ja toimintaprosesseja tavoitellen sitä, että julkinen hallinto parantaa suorituskykyään, tuloksiaan ja toimintatapojaan. Tämä saattaa kuulostaa hieman akateemisen koukeroiselta, mutta määritelmän keskiössä on julkinen toiminta, uudistaminen ja tietoisuus tavoitteista.

Lasten hyvinvointiin liittyen kyse voi tämän määritelmän mukaan olla isoista lainsäädäntöuudistuksista tai palveluihin liittyvistä rakenneuudistuksista, lasten ja lapsiperheiden johtamis- ja ohjausjärjestelmiin kohdistuvista reformeista, tai vaikkapa lasten osallisuutta edistävistä toimenpiteistä.

Paikallisen tason reformiesimerkki: Lapsiystävällinen kunta

Lapsiystävällinen kunta -malli perustuu YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja UNICEFin kansainväliseen Child Friendly Cities -malliin. Suomessa mallia on toteutettu vuodesta 2012 lähtien. Kuluvana vuonna tässä toiminnassa on mukana 37 kuntaa. Itsenäisyyden juhlavuoden lastensäätiö on ollut mukana kehittämässä mallin digipalvelua, joka avataan käyttäjille joulukuussa 2020. Suomessa lapsiystävällinen kunta -tunnustuksen sai ensimmäisenä vuonna 2013 Hämeenlinnan kaupunki, joka on systemaattisesti kehittänyt palvelukonseptejaan vuosi vuodelta kohti entistä lapsimyönteisempää toimintatapaa.

Sitoutuminen lapsiystävällisen kunnan kehittämiseen edellyttää kuntaorganisaatiolta uudenlaista lapsilähtöistä ajattelua ja kunnan lapsille suunnattujen palvelujen systeemistä muutosta. Mallia kehitystyöhön kannattaa hakea maailmalta, koska hyviä esimerkkejä on olemassa.

Esimerkiksi Isossa-Britanniassa Leedsin kaupunki on ottanut askeleita kohti lapsiystävällistä kuntaa kohta kymmenen vuotta ja toimintoja organisoidaan uudestaan nyt toteuttamalla toista kuusivuotista kehitysohjelmaa.

Leeds on vajaan 800 000 asukkaan kaupunki ja metropolihallintopiiri West Yorkshiren metropolikreivikunnassa Pohjois-Englannissa ja sen lasten hyvinvointiin liittyvä kehitysohjelma perustuu selkeään visioon, konkreettisiin tavoitteisiin (esim. All children and young people are safe from harm), tekemisen prioriteetteihin (esim. Help young people into adulthood, to develop life skills, and be ready for work) ja edistymistä kuvaavien mittarien (esim. School attendance percentage ja 19 muuta toiminnallista mittaria) käyttöön. Leedsin kehitystyötä pidetään yhtenä pisimmälle edistyneimmistä palvelusysteemisistä muutoksista lasten hyvinvointiin liittyen koko Isossa-Britanniassa.

Oppimisesta metapolitiikkaan

Hallintoreformeissa onnistumisista kerrotaan mielellään. Epäonnistumisista ei niinkään. Molemmat näkökohdat ovat tärkeitä, kun ajatellaan sitä, miten hallintoreformeissa opitaan ja poisopitaan.

Tutkimuskirjallisuudesta tiedämme, että hallintoreformien epäonnistumiset voivat olla luonteeltaan inhimillisiä erehdyksiä tai systeemisiä. Inhimillisten erehdysten sarjaan voidaan julkisen politiikan reformeissa lukea huono suunnittelu ja toimeenpano, ryhmäajattelu (”joukossa tyhmyys tiivistyy”), erilaisten henkilökohtaisten ennakkoluulojen ja motiivien esiintyminen ja yleinen harkintakyvyn puute. Systeemisten virheiden sarjaan taas voidaan listata kokonaisnäkemyksen puute, reformien karsinoiminen ajallisesti liian suppeisiin sykleihin (esim. hallituskauden aikana toteutettavat uudistukset voivat olla kokoluokaltaan liian isoja neljän vuoden aikana toteutettavaksi) tai se, ettei uudistuksia osata pannan toimeen.  

Lähtökohtaisesti voidaan ajatella, että lasten hyvinvointiin liittyvien palvelujärjestelmien uudistamisessa olisi hyvä tunnistaa aina käytännöllinen toimintalogiikka.

Esimerkiksi lasten hyvinvointia edistävien palvelu-uudistusten pitäisi perustua lähtökohtaisesti tietoon siitä, miten lasten hyvinvointi rakentuu ja millaista apua lapsiperheet yhteiskunnalta toivovat.

Näin ajatellen palveluja ei enää tuoteta lapsille, vaan lasten kanssa. Päätöksentekijöiden tehtävänä on tämän jälkeen arvioida sitä, millainen uudistus toteutetaan, miten se käytännössä viedään läpi ja mitä se voi maksaa.

Kompleksisuutta tutkivat julkisen politiikan tutkijat muistuttavat muuten tässä yhteydessä siitä, että julkisissa reformeissa tulee aina muistaa uudistusten tavoitteiden toistamisen lisäksi ”metapolitiikka-ajattelu”, jolla viitataan erityisesti monikanavaiseen informaatiovaikuttamiseen. Esimerkiksi ajankohtaisen sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistamisesta mainitut kompleksisuustutkijat saattaisivat olla sitä mieltä, että uudistus ei tule Suomessa onnistumaan, mikäli uudistuksen toteutuksen yhteydessä ei pidetä näkyvästi palvelujärjestelmän uudistamisen rinnalla esillä terveyshyötymallia (chronic care model), jolla vaikutetaan väestötasolla ihmisten terveyskäyttäytymiseen. Jokaisen tulisi itse olla kiinnostuneempi terveydestään – liikkua enemmän, lopettaa tupakanpoltto, vähentää alkoholin käyttöä, syödä terveellisemmin ja niin edelleen. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että palvelureformissa panostettaisiin myös sellaisiin käyttäytymisen muutoksiin, joista tunnetusti on isoja terveyshyötyjä.

Hallintoreformien toteutuksesta tulevina vuosina

Viime hallituskausien aikana hallitusohjelmadokumentin rakenne on muuttunut jäsentyneemmäksi ja strategisemmaksi kuin mihin julkisessa politiikassa totuttiin 1990-luvulla ja vuosituhannen vaihteen molemmin puolin. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019 Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta on liitteineen 213-sivuinen asiakirja.

Nykyisen hallituksen uudistuslistalla ovat esimerkiksi edellä mainittu sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän uudistus, mutta sen lisäksi myös muita reformeja tai sellaiseksi luettavia tavoitekokonaisuuksia – kuten esimerkiksi hallinnon kehittämisen ohjelma ja liikunnan ja ulkoilun lisääminen kaikissa ikäryhmissä. Näistä hallinnon kehittämisen tavoitteena on, että Suomessa on maailman paras hallinto ja tämän tavoitteen toteuttamiseksi hallitus valmistelee julkisen hallinnon strategian, jonka keskeinen sisältö on kansalaisille annettava palvelulupaus. Hallituksen liikkumisen lisäämiseen liittyvä ohjelmakokonaisuus taas tähtää liikunnallisen kokonaisaktiivisuuden nostamiseen kaikissa ikäryhmissä ja ulkoilun ja arkiliikkumisen edellytysten parantamiseen.

Jos elämme aidosti lapsimyönteisessä yhteiskunnassa, edellä mainittua hallinnon palvelulupausta arvioidaan erityisesti lasten ja nuorten palvelujen käytön näkökulmasta, samoin myönteisen liikkumiskulttuurin vahvistamista tarkastellaan erityisesti lapsiväestön kannalta ja liikkumisen sisällöt ja tavoitteet lapsi-ikäryhmään asettaen (ml. mittarit) ja lapsivaikutuksia etukäteen arvioiden. Lisäksi uudistuksia kokeiltaisi lasten näkökulmasta ja pohtimalla, edistetäänkö kokeilutoiminnalla lasten hyvinvointia ja jos näin on, niin millä edellytyksillä kokeilujen tulokset voitaisiin siirtää kokeilupaikkakuntien ulkopuolelle.   

Petri Virtanen

Kirjoittaja on Itsenäisyyden juhlavuoden lastensäätiön toimitusjohtaja ja Vaasan yliopiston hallintotieteen professori.

 

Haluatko kuulla ja keskustella aiheesta lisää? Ilmoittaudu 1.12. järjestettävään Käytäntölähtöinen reformiajattelu -työpajaan viimeistään 22.11.

Tutustu ohjelmaan ja ilmoittaudu täältä. 

 

Kirjallisuutta ja taustamateriaalia

King A, Crewe I (2013) The blunders of our governments. Oneworld Publications, London

Pollitt C, Bouckaert G (2004) Public management reform: a comparative analysis. Oxford University Press, Oxford.

Stenvall J, Virtanen P (2021) Julkisen hallinnon reformi systeemisenä muutosprosessina. Tietosanoma, ilmestyy maalis-huhtikuussa 2021.

valtioneuvosto.fi/marinin-hallitus/hallitusohjelma

hameenlinna.fi/varhaiskasvatus-ja-koulutus/lapsiystavallinen-kaupunki/lapsiystavallinen-hameenlinna

leeds.gov.uk/childfriendlyleeds/cfl-the-story

leeds.gov.uk/childfriendlyleeds/Documents/CMT18-022%20Childrens%20and%20YP%20Plan%2018-23.pdf